编者按：

近日，省自然资源厅公布第五批低效用地再开发典型案例。该批案例以社会综合效益为导向，注重产业升级、历史文化传承、城市功能提升等核心价值，旨在引导各地坚持以人为本，注重社会效果和长远效益，使低效用地再开发服务于实体产业、公共服务，切实增进民生福祉。本公众号予以刊发，供各地学习借鉴。

今日刊发

泉州惠安县崇武古城低效用地再开发项目

（再开发类型：历史文化街区保护活化）

一、项目基本情况

本项目位于泉州市惠安县崇武镇崇武古城，以古城内环区域为核心，针对土地利用粗放、设施落后的片区进行改造。项目于2022年启动，目前已取得阶段性成效。通过系统性改造，有效补齐古城的基础设施短板，更好保护历史风貌，文旅业态实现多元植入。一、二期改造工程（主要为内环道路、管网及部分街区活化）已基本完成，三期征迁与建设工作正加速推进。古城已从封闭的静态景点转型为开放式的文旅融合活力区。

改造前

改造后 

二、改造主体和改造模式

（一）造成低效的原因与面临的困难

一是用地粗放低效。居民私宅分布杂乱，房屋年久失修、空置率高，部分区域功能布局不合理。二是基础设施严重不足。道路狭窄、管线老化凌乱，雨污混流，消防通道缺失，公共服务和市政配套匮乏，影响居民生活和游客体验。三是保护与发展冲突。大量建筑紧贴城墙，违建侵占文物保护区，历史风貌受损风险高；部分传统建筑因产权复杂长期空置失修。四是活化利用难度大。涉及文物保护、征迁安置、规划审批等多领域协调，征迁范围广、补偿成本高，历史遗留问题（如安置房产权未办理）进一步加剧改造复杂性。

（二）改造主体

成立惠安县“崇武古城保护活化利用工程项目指挥部”统一领导，统筹资源、住建、文旅等多部门协同推进，县文旅集团等县属企业作为实施主力，积极引入华侨城集团、观度文旅等专业市场主体参与投资、建设和运营，形成“政府主导、部门协同、市场运作”的多主体参与机制。

（三）改造模式

项目采用“保护优先、整体规划、有机更新、分期实施”的综合改造模式。强化规划顶层设计，以国土空间规划和文化保护规划为引领；坚持“留改拆”并举，对有价值建筑修缮利用，对危房违建拆除腾退；采取“基础设施先行、试验段引领、分期滚动开发”的实施策略；通过土地置换、产权归集、收储租赁等政策工具盘活存量资产；最终通过植入特色文旅业态，实现保护与发展、社会效益与经济效益的平衡。

三、低效用地再开发取得的成效

（一）用地结构与布局显著优化，土地利用效率效益双提高

通过规划调整和“留改拆”实施，将原先分散、空置的居住用地和空地，整合转化为文化商业、公共游憩绿地等功能空间，优化古城内部用地结构。

（二）促进区域经济社会发展，补齐设施短板，改善人居环境

项目实施直接带动当地投资、就业和消费。补齐道路、管网、消防、夜景照明等基础设施和公共服务短板，极大改善居民生活条件和游客体验。文旅新业态的植入让古城重焕生机，吸引大量游客，成为区域文旅新地标，促进产业转型升级。

四、主要做法

（一）政策运用方面

一是坚持以国土空间规划和历史文化名城保护规划为引领，强化顶层设计，高标准编制和调整古城保护活化规划体系。在控规中严格划定城墙及重要文物的核心保护范围，同时，对一般建筑风貌管控预留一定弹性，允许在不突破高度和风格前提下进行适度改造利用，实现“刚性保护与弹性更新”的结合。

二是创新规划指标与容积率统筹调配。在古城内部“做减法”，降低建筑密度和开发强度，腾挪出公共空间；同时，在古城外围符合条件的区域适度“做加法”，探索“增减挂钩”的容积率统筹调剂模式，保障项目的经济可行性。

三是综合运用土地收购储备、产权归集与二级市场盘活手段。对零散产权进行收购或归集，对保留修缮的房屋，采取“收储租赁”“以修代租”等模式，整合产权后进行统一改造和招商运营，有效盘活老旧建筑。

四是着力盘活既有建构筑物等存量资产。全面梳理古城内建筑，建立“建议征迁”和“可活化利用”两套清单。对259 幢可活化利用的房屋进行功能化改造，植入文旅业态，变“包袱”为资源。

五是健全确权登记机制，破解历史遗留问题。项目指挥部协调相关部门，集中解决西华片区安置房产权证办理、消防验收等长期悬而未决的问题，理顺产权关系。

六是建立多元化的收益分享机制。构建“上级专项资金+政府专项债券+社会资本”的多元投入体系。采用“分期实施、滚动开发”的模式，用前期运营收益反哺后期建设项目，收益分配兼顾政府、投资主体、原产权人及运营方利益。

（二）管理审批方面

一是创新项目组织实施方式。成立县级指挥部高位统筹，打破部门壁垒。采用“试验段先行”（如城隍庙前60米管网工程）降低试错成本，再“分期滚动推进”，确保工程质量和实施节奏。

二是优化规划、土地、建设审批流程。针对古城保护更新项目的特殊性，建立跨部门联席审批通道，简化规划调整、工程许可、土地供应等环节的流程，提高审批效率。

三是规范土地产权归并的做法。通过政府收购、企业参与、产权人合作等多种方式，对古城内碎片化的土地和房产进行产权整合，为统一规划、成片开发奠定基础。

五、政策依据

1.《自然资源部 福建省人民政府关于印发泉州市盘活利用低效用地试点工作方案的通知》及相关政策精神。

2.《福建省历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例》。

3.《崇武古城保护活化利用专项规划》及相关控制性详细规划。

【供稿：厅利用处 泉州市自然资源和规划局】