编者按：

　　为切实提高详细规划编制质量和管理实施成效，近日，省自然资源厅围绕规划编制好、管理好、实施好等方面，梳理总结详细规划编制实施经验做法，形成典型案例，供各地学习借鉴。

今日刊发

厦门市天竺山特殊管控区详细规划编制实践

　　一、基本情况

　　天竺山编制单元地处厦门市海沧区北部，总用地面积约27.29平方公里，位于城镇开发边界外，归属天竺山国有林场管辖，为省级森林公园和自然保护地，属于典型的特殊管控区域。片区内拥有丰富的自然与人文景观资源，年均游客量超80万人次。

　　现状空间管控体系叠加多层级法规、规划、技术标准的约束，存在管控规则交叉重叠、空间要素冲突、建设指标缺失、项目落地规则缺位等问题，无法有效支撑规划项目审批。为统筹生态保护与有序开发利用，厦门以海沧区天竺山编制单元为例，在天竺山森林公园总体规划基础上，对标“约束指标+分区准入+清单管理”的用途管制要求，创新生态单元类型的详细规划编制路径，构建“好用、管用、能用”的详细规划。

　　二、规划情况

　　天竺山片区为集生态保育、休闲观光、森林康养、自然教育、户外运动于一体的滨海城郊森林公园，着力打造康养、体验、教育、运动四大功能基地。为落实上位总体规划保护与发展的要求，本次详细规划系统整合各类空间底线管控约束，优化全域开发建设规模，构建全域全要素分级用途管制体系。规划从生态安全保护、环境容量控制、建设活动控制等方面入手，设置约束性指标和预期性弹性指标，实现总体规划对详细规划的传导，保障生态系统服务功能可持续发展。

　　规划总体形成生态安全和生态游憩两大功能分区，在此基础上，综合考虑林长制护林分区、生态管控要求及景观资源分布，进一步细分成4个管理单元，建立“编制单元—管理单元”的规划传导路径，将生态保护管控、开发容量指标、配套设施建设要求传导至各管理单元，在严守生态安全底线的前提下，推动生态资源价值转化与文旅产业良性发展，实现生态保护与资源利用的协同增效。

　　规划以“生态优先、合理利用、刚柔结合、全域管控”为指导思想，明确四大实施策略：一是以生态评价成果为基础，实施分区分类管控；二是以提升森林质量为目标，优化生态空间要素布局；三是以协同管控为手段，开展全域全要素用途管制；四是以刚柔结合为指引，创新管控方式。

　　三、编制方法

　　（一）以生态产品开发利用适宜性评价为基础，划定生态分区

　　传统生态空间评价侧重生态保护重要性研判，对生态资源合理开发利用考量不足。本次规划创新引入“生态产品开发利用适宜性评价”，在生态保护重要性评价基础上，叠加饮用水源保护区、森林资源空间分布，从生态调节、供给产品、文化服务3方面选取7项核心评价因子，构建评价指标体系，划分生态产品开发利用适宜性等级。在此基础上，结合生态保护红线、自然保护地、水源保护区、生态公益林等限制因素，划定生态功能保护区、生态农林发展区、生态休闲旅游区三类主体功能区。

　　（二）统筹制定分区准入规则，优化空间要素

　　基于主导功能分区，衔接各类空间管控线，细化四级管控分区，实行“分区管控+清单准入”的管控体系。生态安全保护区进一步细分为一、二级管控区，其中一级管控区实行严格保护，仅允许生态保护活动；二级管控区允许林业生产经营和管理服务。生态农林发展区和生态休闲旅游区细分为三、四级管控区，其中三级管控区允许适度旅游活动和少量设施建设；四级管控区允许低强度、低密度旅游休闲及配套建设。用途转用规则上，鼓励一级管控区内将园地、草地转换为林地，严格控制生态用途转为建设用途，三、四级管控区在充分论证前提下，允许部分用地转为建设用地。

　　（三）构建“约束指标+空间边界+建设形态”的管控体系

　　为应对特殊管控区项目落地难、建设不确定性高等问题，规划创新提出三级管控方式：

　　1.单元开发控制。单元层面实行“总量约束+指标调剂”，划定生态管理单元，提出各管理单元建设用地和建筑总量指标，进行刚性管控。在生态功能、土地用途、保护面积不变前提下，实施动态管控方式，遵循“有增有减、总量控制”的原则，允许单元内旅游服务设施指标平衡调剂，交通、林业服务设施点位可动态调整。

　　2.项目布局管控。项目层面采用“规模刚性+布局弹性”，创新点位、虚位两种管控方式，驿站、公厕等小型服务设施采用图标点位控制，仅约束规模与服务半径，位置灵活布局；其余文旅配套设施实行虚位控制，刚性控制用地规模与开发容量，用地边界结合建设用地适宜性评价提出虚线控制范围，落地阶段再明确用地边界。

　　3.建设形态管控。形态层面实行“开发强度刚性+景观风貌弹性”，严控开发强度、建筑高度，引导建筑风貌契合闽南地域特色与山林自然肌理。

　　四、实施成效

　　（一）制度层面：形成可复制的技术导则

　　以天竺山详细规划实践为例，探索形成城镇开发边界外特殊管控单元编制范式，支撑《厦门市陆域特殊管控区详细规划编制导则》正式印发实施，填补国有林场城、郊森林公园类区域详细规划技术标准短板，为同类特殊管控单元规划编制提供厦门经验与技术示范。

　　（二）落地层面：一批重点项目有序建成见效

　　规划成果快速衔接落地，多项生态、交通、文旅项目建成投用。

　　1.夯实森林基础。完成271亩森林抚育项目，优化林分结构、提升山林景观层次。

　　2.守护森林安全。拓宽改造3.18公里听松路防火道，兼具森林防火、交通通行与景观提升多重功能。

　　3.完善配套设施。建成2公里两二湖环湖步道，串联全域慢行系统，完善观景、休憩、环卫配套，同步推进防火林带、护林点、消防水池等生态安全设施建设，景区停车、慢行、服务设施短板持续补齐。

　　4.丰富生态体验。落地林下水乐园、丛林飞车等生态旅游项目，丰富文旅产品供给。

　　五、经验启示

　　一是坚持生态优先。针对森林公园、自然保护地、水源保护区等区域，必须以生态保护红线、生态公益林、水源保护地等刚性约束为前提，通过多维度生态适宜性评价科学划分管控分区，杜绝无序开发，实现生态保护优先前提下的适度利用。

　　二是打破传统规划壁垒。统筹森林公园总规、国土空间总规、水利规划、林长制等各类上位规划要求，补齐原有专项规划用途管制不全、底线约束模糊的短板，实现开发边界外全域全要素精细化管控。

　　三是刚弹结合。生态区域内的文旅项目具有体量小、落地周期不确定、点位难以精准预判的特点，无法套用城镇开发边界内刚性管控模式，通过总量约束、指标调剂、点位虚位管控，既能守住规模与强度底线，又赋予规划实施弹性。

　　四是双向赋能。依托山林、水体、文物等自然和人文资源，山上做生态体验、研学康养，山下做综合服务配套，构建多层次文旅产品体系，推动生态资源向生态经济价值转化，实现保护与发展共赢。

　　六、特色亮点

　　（一）评价体系创新

　　创新生态产品开发利用适宜性评价方法，弥补了传统评价侧重保护，忽视发展的缺陷，融合生态产品价值实现理念，构建多因子综合评价体系，为特殊管控区分区划定提供科学支撑。

　　（二）管控模式创新

　　构建四级“分区管控+清单准入”体系，细化不同分区用途准入、用途转换、项目准入规则，实现从笼统管控到精细化、清单化管控转变，便于规划审批与日常管理。构建“单元总量约束+指标调剂、项目规模刚性+范围弹性、形态强度管控+风貌引导”的三级管控，推出点位、虚位两类规划控制手法，精准适配生态区域小型零散项目落地特征，创新刚弹融合的建设管控方式。

　　（三）“山上山下”联动

　　打破森林公园单一范围局限，统筹山上生态保护与文旅体验、山下乡村配套与服务支撑，打破规划边界割裂问题，实现片区整体功能协同、文旅一体化发展。

　　（四）成果可复制可推广

　　以单案例实践凝练形成市级技术编制导则，制定特殊管控区详细规划编制流程、技术方法与管控规则，为同类区域提供标准化编制范式，示范效应突出。【厅规划处  厦门市自然资源和规划局】